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郡县制度（第2页）

从长沙马王堆汉墓出土的地图来看。西汉初。一里的户数多少不等。多者百余户或几十户。少者才十几户。有的史书以为汉代一里百家。恐不会如此整齐。郡县之长官秦郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞，辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作，郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事，与郡守的职责有明确分工。统一后，在郡一级增置了监察史，负责监督百姓及官吏，职务类似于中央的御史大夫，也有牵制郡守的作用。

汉朝

西汉初年，在地方上继承秦朝的郡县制，同时又分封同姓诸侯国，郡国两制并行（参见词条郡国并行制）汉景帝时改名太守。新莽时曾改为“大尹”或“连率”。东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石的。有的大郡太守为中二千石。

太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”。以省察各县令﹑长的治状。春天到各县去“行春”。以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权。对民事﹑刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤。即按中央的要求向上推举各种人才。也是太守的一项重要任务。汉代谓之察举。西汉时。每年秋天。太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动。太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属、军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事。故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属。在郡中和太守并重。有时可代太守行事。汉武帝时曾一度命令东郡不置守。使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡。还增设部都尉数人。东汉初年。除边郡外。皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。

太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞为太守之助手。五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县。西汉时一郡似乎置督邮两名。如河东郡分南北两部。每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名。多数郡是三名。督邮除督察县令、长外。还管制地方的奸猾豪强。成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹。郡曹有十几种之多。其中如功曹是专管官吏的选署、升黜。户曹、集曹管户籍及征集租谷等事。金曹管钱币及盐铁生产。仓曹管仓廪、积贮。辞曹、决曹管狱讼。贼曹管武备和治安。每曹皆置掾、史主其事。但也有不置曹而设掾者。如设文学掾主管学官。设市掾管理市场交易。设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路。掾、史主秩为百石。在掾史之下还有书佐、循行、干等小吏。

县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者。其长官称令。不满者称长。实际上汉代县官称令或称长。有时也与其县之重要与否有关。不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石。长的秩为三百石到五百石。

令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名。以主文书、仓库和监狱。又设尉一名。专管武事。大县则设左尉、右尉各一人。丞、尉之秩为二百石到四百石。又设廷掾以监乡。县也设置十几个曹的掾、史。以分掌县内的许多具体事务。

汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。而守、令以下的掾属则归守、令辟除。故汉人又称郡县掾、史为门下掾史。除三辅和边郡外。多任用当地人为吏。

乡设三老以掌教化。设啬夫以听讼和收赋税。设游徼以禁盗贼。亭有亭长。里有里典或里魁﹑里正。

郡县制确立后。中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制。郡守于每年秋冬向中央上计。县也同样要上集簿于郡。中央或郡即在这时各对其下属进行考核。根据他们的治状而定殿最。守、令有功者可受奖赏或升迁。有过者轻则贬秩。重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡。郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其它官吏。由于自上而下的层层督课。使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层。保证了政令的划一性。为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。

东汉末年。原监察区性质的州转变为郡以上的行政区。地方行政制度始成州郡县三级。

隋唐以后

隋开皇三年（583）。罢天下诸郡。以州统县。大业三年（607）。又改州为郡。郡置太守。唐武德元年（618）。复称为州。州置刺史。唐玄宗天宝元年（742）。改州为郡。郡置太守。后又改回。自此。郡极少设置。至元。郡名完全废弃，郡县制改为州县制。

管理作用

郡守、县令（县长）由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。

春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内地也设置了县，县开始成为地方行政组织。春秋末期，有的国家又在新得到的边远地区设郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低。进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是分郡设县。战国时期，各国先后在边地和内地设置了郡县，产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。

郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构，对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期，郡县制虽然形成并得到了很大的发展，但由于各国分立，执行情况不尽相同。直到秦统一中国后，为了加强中央集权，才健全了郡县制，进而在全国推广。

郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583），罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃，改为行省制度。

总之，郡县制废除了分封贵族时代的世袭特权，有利于形成中央对地方的垂直管理形式；废除了分封制，基本上解除了地方分封割据势力对中央政权的威胁，既是君主专制和中央集权制度的重要组成部分，也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。

主要影响

郡县制下的郡守和县令都是由皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一，为现代的行政区划划分提供了重要的历史参考。

历史评价

周、秦之变历来被视作中国历史重要转折，封建、郡县之辨更是其间最重要的内容。然而，郡县制并非是商、周之制的断裂，它仍然处于商、周传统的延长线上。郡县制的出现是春秋战国时代治理效率化竞争的结果，并有赖于官僚制度的成长——更确切地说，郡县制的出现是“治权”发展的结果。

秦汉以后，郡县的功能与范围大致不变，因为郡县作为地方政区，主要任务是劝课农桑、征收赋税、维持治安。“县”的名称一直沿用至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还编有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元、明、清为“省”。

自秦始皇在全国范围内推行单一的郡县制、中间经由汉武帝予以稳定，在两千多年的历史中，郡县制一直是中国古代国家的基石。在今天中国学界讨论的治理体系创新的议题中，郡县制仍然是可资解读的重要历史资源。